我国农田水利工作的基本原则及其体现

——解读新颁布的《农田水利条例》

  《农田水利条例》（以下简称《条例》）的出台，将进一步规范农田水利规划、建设、运行、管理工作，并有助于建立健全农田水利基本制度和长效机制，从而为农业稳定发展和国家粮食安全提供坚实的法治保障。《条例》明确了农田水利工作的基本原则，即发展农田水利坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重。这五条基本原则是《条例》的灵魂，也是农田水利工作宗旨的具体体现，对整个农田水利治理体系的建构具有指导和纲领性的作用。

政府主导是农田水利工作有序开展的基石。农田水利具有基础性、公益性的特点，这就要求政府必须强化主导意识，健全农田水利工作机制，完善组织管理体制，加大农田水利管理与改革力度，并负责组织和引导社会各方主体积极参与农田水利的建设和管护，从而实现农田水利治理方式的创新。《条例》中的政府主导原则，一是体现在明确了各级政府对农田水利建设工作的组织领导作用和地位；二是体现在规定了相关部门农田水利建设管理的工作职责。

科学规划是农田水利建设和管理的基本依据。《条例》专章规定了农田水利规划制度，目的是在农田水利工作中形成科学、长效的规划约束机制。科学规划原则强调农田水利规划的科学性，主要通过四个方面实现：一是规划编制需要利用科学的方法，认真细致地做好调查工作，统筹考虑经济社会发展水平、水土资源供需平衡、农业生产需求、灌溉排水发展需求、环境保护等多种因素；二是强调编制规划应当征求农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等各方面的意见，体现了较强的公众参与性；三是不能为规划而规划，规划应当为农业生产服务，这就要求定时对规划进行评估，防止规划成为阻碍农田水利发展的绊脚石；四是应当注重农田水利规划与其他相关规划的衔接，以免出现脱节或者冲突的情形。

因地制宜是农田水利工作开展的必然要求。我国幅员辽阔，各地地形、水情都存在较大差别。必须根据各地的不同需求，构建农田水利工程建设、管理和维护的差异化模式。在《条例》中，因地制宜原则具有非常多的体现。在规划环节，《条例》强调要综合考虑多种因素，根据各地的不同情况编制农田水利规划。在工程建设环节，《条例》要求各地依照法定程序和权限组织制定农田水利标准和小型农田水利工程验收办法。在工程运行维护环节，《条例》针对农田水利的不同需求和可能类型，综合考量投资与受益之间的关系，明确规定了运行维护主体和维护责任。在灌溉排水管理环节，《条例》对粮食主产区和严重缺水、生态环境脆弱地区以及地下水超采地区的水资源管制作出了规定。

节水高效是新时期农田水利工作的根本指针。我国水资源严重紧缺，农业用水矛盾日渐凸显。为实现节水高效的目的，《条例》一方面规定了农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，并鼓励推广节水灌溉技术，以及先进的农机、农艺和生物技术等，提高灌溉用水效率。另一方面，《条例》强调农田水利工程建设与管护要充分考虑当地水资源条件，明确指出水资源短缺地区要限制发展高耗水作物，地下水超采区要禁止农田灌溉新增取用地下水。

建管并重是农田水利工作的重要抓手。“重建设、轻管理”是困扰我国农田水利发展的一个大问题。通过建立健全管理体制，确定农田水利工程的运行维护主体，并明确各个主体的维护责任，以及未依法履行维护责任所应当承担的法律责任，从而真正实现建管并重。《条例》精心设计了农田水利的管护体制，一是明确了农田水利工程的运行维护主体和维护责任；二是建立了运行维护经费合理负担机制；三是允许社会力量通过提供灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动；四是要求县级以上地方人民政府水行政主管部门为社会力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持；五是规定占用农业灌溉水源、农田水利工程设施应当予以补偿。（河海大学法学院院长 教授 邢鸿飞）